비례대표 30%로 확대하고 5% 저지조항 폐지해야 [카테고리 설정이 아직되어 있지 않습니다.] 9일 국회 정치개혁특별위원회 공직선거법 및 지방선거구제 개편심사소위원회를 앞두고 조국혁신당 서왕진 원내대표, 진보당 정혜경 의원, 사회민주당 한창민 대표 겸 원내대표 등 개혁진보 4당 의원들이 정개특위 운영 관련 기자회견을 열고 소위원회가 열리는 회의실 앞에서 구호를 외치고 있다. 2026.4.9 연합뉴스 자료사진
1. 선거제 개정안의 취지와 문제점
6.3 지방선거를 앞두고 선거제 개편안이 지난 18일 국회 본회의를 통과했다. 더불어민주당과 국민의힘 대표단의 합의에 따른 것이다. 기본 골자는 현행 10%인 광역의원 비례대표 비율을 14%로 늘리고, 전남광주통합특별시 광역의원 선거구 중 4곳에서 광역의원 선거 사상 처음으로 중대선거구제를 실시하는 것이다. 기초의회도 3∼5인 중대선거구제 시범 지역을 총 27곳으로, 16곳 추가하기로 했다.
중대선거구제는 한 선거구에서 2명 이상을 뽑는 제도다. 중대선거구제의 장점으로는 소선거구제에 비하여 상대적으로 낮은 득표율로도 당선이 가능하기 때문에 사표가 줄어들고, 소수정당의 당선이 쉬워진다는 점이 장점으로 얘기된다. 현재는 지방의회의 90% 이상을 더불어민주당과 국민의힘이 점하고 있다. 지난 지방선거에서 광역의원 872석 중 862석을. 기초의원 2988석 중 2819석을 거대 양당이 차지했다.
사실 현재도 소선거구제인 광역의회 선거와 달리 기초의원 선거는 중선거구제를 채택하고 있다. 한 선거구에서 2~4명을 선출하는 방식이다. 하지만 현 제도는 소수정당의 의회 진출 확대라는 도입 취지를 전혀 살리지 못하고 있다. 2인 선거구제 확대가 주요 원인으로 꼽힌다. 한 지역구에서 2명을 뽑게 되면 거대 양당이 복수의 후보를 내세워 1, 2위를 모두 차지하거나 양당이 한 자리씩 나눠 갖게 되는 것이다.
지난 지방선거 기초의원 선거구 중 52.6%가 2인 선거구였다. 여야는 지난 지방선거에서 국회의원 선거구 기준 11개, 기초의원 선거구로는 30개 지역에서 3~5인 중대선거구제를 시범실시했다. 그러나 이들 지역에서도 당선자 109명 중 거대 양당 소속이 105명으로 여전히 압도적이었다. 이는 중대선구제의 도입만으로 거대 양당 구도를 깨고 소수정당의 원내 진출과 의회의 다양성 강화라는 소기의 목적이 달성되기 어렵다는 것을 의미한다.
결론적으로 중대선거구제는 사람들이 주장하는 장점은 드러나지 않고 오히려 투표방법에 따라 소수세력이 철저히 배제될 수 있고, 선거구가 넓어져 선거비용의 부담이 커지고, 보궐선거·재선거가 복잡하고, 유권자와 의원의 유대가 소원해지는 등의 다양한 문제점들이 지적될 수 있다.
또 한 선거를 치르며 선거구에 따라 소선거구제, 2인 선거구제, 3인 이상 선거구제를 채택해 상이한 방식의 선거가 이루어진다는 것은 선거구의 형평성과 유권자의 평등권이 침해된다는 점에서 위헌의 소지마저 있다.
2. 비례대표 확대의 필요성
지금까지 언급한 대로 중대선거구제는 개정안의 취지를 살리기 위한 효과적인 제도가 아니고 헌법이론으로도 문제가 많다. 대신 이번 개정안의 본래 취지를 살리고 일부에서 주장하는 중대선거구의 장점을 살리도록 하는 근본적 방법은 비례대표제를 대폭 확대하는 것이다. 국회 입법조사처도 비례대표 선출 비율 확대를 제안한 바 있다.
비례대표제는 각 정당이 획득한 득표율에 비례하여 의석을 배분하는 선거제도다. 이는 투표를 통해 나타난 정당 지지도에 상응하는 비례적인 대의의 실현으로 평등선거의 원칙과 대표의 정확성, 굴절 없는 국민의사의 반영, 사표 방지, 그리고 소수 보호와 정치적 다양성을 전제로 하는 다원적 민주주의의 실현에 적합한 제도이다.
이러한 점을 고려하여 이번 개정안은 10%인 광역의원 비례대표 비율을 14%로 늘린 것이다. 그러나 이 비율은 비례대표선거제의 기능을 발휘하기에는 매우 미흡하다. 그것도 광역의회에만 국한된 것이다. 따라서 광역의회와 기초의회 모두 비례대표의원 수를 대폭 늘려야 한다.
참고로 이번 정치개혁특별위원회 논의 과정에서 민주당은 광역의원 비례대표 비율을 현행 10%에서 최소 15%, 최대 30%까지 늘리자고 했으나 국민의힘이 비례대표 확대에 반대해서 14%로 두 당이 절충한 것이라고 한다. 최근 국무총리실 산하 사회대개혁위원회도 지방의회 비례대표 비율을 10%에서 30%로 확대하는 지방선거 개혁안을 제안한 바 있다.
더불어민주당 천준호 원내운영수석부대표(오른쪽 두번째)가 17일 국회에서 6·3 지방선거 선거제 개편과 관련해 합의안을 도출한 뒤 내용을 설명하고 있다. 왼쪽부터 국회 정치개혁특별위원회 야당 간사인 국민의힘 서일준 의원, 국민의힘 유상범 원내운영수석부대표, 천 원내운영수석, 정개특위 여당 간사인 민주당 윤건영 의원. 2026.4.17 연합뉴스 자료사진
3. 5% 저지조항의 폐지
비례대표 지방의회의원 선거에 있어서 유효투표 총수의 100분의 5 이상 득표한 정당만이 비례대표 의석 배분에 참여할 수 있다(공직선거법 제190조의2 제1항). 즉 5% 저지 조항이 적용된다. 이는 비례대표 국회의원 선거에서의 3% 저지 조항보다 높다. 그런데 5% 저지선은 신진·소수 정당에게는 뛰어넘기에 지나치게 높은 벽이다.
더욱이 우리의 정치현실, 일천한 정당 역사, 신진·소수 정당 후보자에 불리한 정치풍토 등을 감안할 때 거대 양당의 차지가 될 것은 명약관화하다. 지난 지방선거 비례대표 기초의원 386명 중 소수정당 당선자는 한 명에 그쳤다는 사실이 이를 증명한다. 따라서 소수 보호와 다원적 민주주의의 실현을 지향하는 비례대표제의 취지를 살리기 위해서는 저지선 자체를 없애야 한다.
참고로 헌법재판소는 지난 1월 9일 비례대표 국회의원 선거에서 전국 유효투표 총수의 100분의 3 이상 득표한 정당을 의석 할당 정당으로 규정한 공직선거법 제189조 제1항 제1호(3% 저지조항)가 평등선거 원칙에 반하여 선거권, 피선거권, 평등권을 침해한다고 위헌 결정을 내렸다(2020헌마956등). 한마디로 우리의 정치현실을 감안할 때 저지조항 자체가 소수정당의 원내 진입을 차단하고 거대정당의 세력만 강화시키는 역할을 한다는 것이다. 지극히 타당한 결정이다.
이러한 논리는 지방선거에도 그대로 적용된다. 따라서 비례대표 지방의회의원 선거에 있어서의 5% 저지조항도 위헌이다. 국회는 조속히 이를 폐지해야 한다.
4. 결론, 비례대표의 대폭 확대와 5% 저지조항의 폐지
앞에서 지적했듯, 이번 여야 합의는 실제로 효과도 적고 다양한 헌법적, 정치적 문제점을 지닌 중대선거구제를 일부 확대하면서 정작 근본적이고 효과적인 해결책인 5% 저지조항의 폐지를 거론조차 하지 않았다. 국회의원 선거에 있어서의 3% 저지조항에 대해 헌재가 위헌 결정을 내린 마당에 5% 저지조항을 존속시켰다. 무책임한 처사다.
아울러 비례대표의 확대 비율도 매우 미흡하다. 그것마저 광역의회에만 적용될 뿐이다. 아울러 소수정당들이 요구해온 2인 선거구제 폐지를 수용하지 않은 것도 문제다. 왜냐하면 앞에서도 지적했듯 2인 중선거구제는 오히려 소선거구제보다 거대 양당의 기득권 유지와 소수정당 배제를 부채질하기 때문이다. 조국혁신당·진보당·기본소득당·사회민주당 등 개혁진보 4당이 여야 합의안이 알려진 뒤 국회에서 규탄 기자회견을 열고 ‘기득권 야합’이라며 거세게 반발한 것도 그 때문이라 하겠다.
사실 필자가 제안한 개선책들은 민주당과 국민의힘이 합의만 하면, 아니 민주당 단독으로도 얼마든지 공직선거법을 개정해 곧바로 실행할 수 있는 것들이다. 간단하다. 첫째, 5% 저지조항의 즉각 폐지다. 이 조항은 앞에서 설명한 대로 헌법의 평등선거 원칙에 위반되고, 헌재의 위헌 결정의 취지를 정면으로 거스르는 조항이다. 아울러 위헌 결정으로 저지조항 자체가 사라진 국회의원 선거와의 형평과 체계 정당성의 관점에서도 문제가 된다.
둘째, 광역·기초의회 비례대표를 최소 30% 선으로 끌어올려야 한다.
민주당과 국민의힘이 양단간에 정치적 결단을 내려야 한다. 첫째, 만일 국민들이 현재의 양당 구도와 의회에서의 안정된 다수세력의 형성을 원한다고 판단된다면 현행 제도를 유지하면 된다. 둘째, 만일 국민들이 현재의 양당 구도를 타파하고 소수정당의 의회 진출과 의회구성의 다양성 강화 및 다원적 민주주의의 실현을 원한다고 판단된다면 필자가 제안하는 바대로 개정하면 된다.
Top
