국민주권시대, 읍·면·동 자치정부를 열자 [카테고리 설정이 아직되어 있지 않습니다.] 신동진 마을활동가
지난 11일 밤 11시 10분 경, 가평군 청평면의 한 식당 화재로 식당 안쪽 방에서 잠을 자던 40대 부부와 고등학생, 중학생 자녀 일가족 4명이 숨지는 참사가 일어났다. 내가 일하는 사무실에서 불과 200미터도 떨어지지 않은, 늘 지나다니던 식당에서 발생한 참사라 충격이 컸다. 성실했던 부부와 사랑받던 두 학생의 비보가 전해지면서 지역사회의 슬픔은 더욱 커졌다. 그리고 단순 실화로 인한 비극으로만 여길 수 없는 사실이 알려지면서 슬픔에 더해 자괴감까지 촌 동네를 덮쳐 버렸다. 지역언론 보도에 따르면 현장을 목격한 주민들은 소방대가 한참 동안 외부에서 물만 뿌리고, 사람이 안에 있다는 걸 알고도 들어가지 않았다”고 말했다고 한다. 그럴 수밖에 없는 것이 화재 발생 후 6분 만에 신속하게 도착한 청평 지역대의 근무 인원 3명은 구급차 담당 2명, 소방 담당 1명이었다. 인명 구조 인력이 편성돼 있지 않은 것이다. 출구 쪽의 화재로 가족들은 밖으로 나올 수 없었고, 소방대에는 인명 구조 인력이 없으니 들어갈 수 없었다.
그렇게 밖에서 인명 구조의 골든타임을 허비하며 물만 뿌리는 1시간이 흘렀고, 인근 남양주시에서 인명구조대가 온 이후에야 4명의 일가족은 화마를 벗어날 수 있었다. 그러나 이미 모두 심정지 상태로 사망한 상태였다. 소방대의 팀장은 현재 구조라면 인명구조가 현실적으로 어렵다”라고 토로했고, 전문가들은 소방 인력 구조의 총체적 실패”로 지적했고, 가평소방서 관계자는 화재 발생 시 인명 구조는 본서 지원이 도착하기 전까지는 사실상 무방비 상태”라고 인정했다고 해당 기사는 보도했다.
2025.10.13. NGN뉴스 보도. http://ngnnews.net/news/view.php?no=27283
이 기사를 통해 나는 섬찟하고 무서운 사실을 알았다. 나의 가족과 이웃은 불이 나서 화염에 휩싸이면 적어도 1시간은 살아서 버텨야 인명구조대를 만날 수 있는 곳에 살고 있다는 사실이다. 이 참사는 중앙언론에도 보도가 됐다. 그런데 이 참사를 보도하며 화재난 건물의 구조가 대피가 어려웠고, 소방대원의 안전을 고려해 건물 내 진입을 못했다는 소방관의 해명성 인터뷰만 보도했을 뿐 그렇게 된 구조적 원인에 대한 언급은 없었다.
2025. 10. 12. 화재를 보도한 kbs, mbc, ytn, sbs 뉴스 화면.
결국 해당 보도들은 화재 진압 중 소방대원의 사고를 예방하려다 보니 어쩔 수 없이 인명구조가 늦어질 수밖에 없었다는 방향으로 보도가 됐고, 결론적으로 운명을 달리한 4명의 일가족은 화재 시 대피할 비상구도 없는, 안전상 문제가 있는 식당에서 부주의하게 살다가 유명을 달리한 꼴이 돼버렸다. 이 가족은 월세 내며 운영하던 식당 건물을 매입하느라 살던 아파트를 팔고 식당 단칸방에서 함께 생활했다고 한다. 당연히 생활이 불편했겠지만 행복한 꿈을 키우던 가족은 그렇게 불명예스럽게 세상을 떠난 꼴이 돼버린 것이다. 왜 이런 식으로 보도가 됐을까? 이런 중앙언론의 보도 방향은 지방의 구조적 문제를 간과할 수밖에 없는 관성적이고 무의식적인 사고가 만들어냈을 것이라는 게, 서울에서 나고 자라 YTN에서 근무했었던 나의 경험에서 나온 판단이다. 도시가 모든 세상의 중심이고 기준이라고 생각해온 나의 과거를 돌이켜볼 때 드는 추정이기도 하다. 윗 잔의 물이 고이면 아래 잔으로 물이 흘러넘쳐 가는 것처럼, 일단 윗 잔인 도시에 필요한 소방 인력부터 채우고 나서 인구가 적은 촌의 소방 인력을 채우겠다는 발상, 한정된 예산을 배분하다 보니 일단 인구가 많은 곳부터 예산을 배정할 수밖에 없는 것 아니냐는 주장, 이 얼마나 합리적인가! 결국 표가 있는 곳에 예산이 가는 것, 이 또한 또 얼마나 민주적인가!
이렇게밖에 할 수 없는가? 그렇지 않음을 이미 수십 년 제도를 통해서 입증한 나라의 이야기를 들을 기회가 얼마 전 있었다. 지난 17일, 경기북부특별자치도 범도민추진위원회가 남양주에서 주최한 라는 토론회. 연방제 국가 스위스의 바인펠덴시 도미니퀴 보른하우즈 시정위원은 스위스 정치제도의 기본원칙이 연방주의, 보충성 원칙, 권력분립, 화합, 그리고 직접 민주주의라고 소개하면서, 이 중 가장 첫 번째로 ‘보충성의 원칙’을 강조했다. 아래 발표 자료에서 보듯 ‘보충성 원칙’은 주민 대부분의 민생과 관련한 의사결정은 주민들과 가장 가까운 자치단체에서 하는 것을 기본 원칙으로 하고, 상위의 자치단체는 필요한 경우일 때에만 지원하도록 하는 것이다.
우리의 읍·면·동에 해당하는 게마인데에서 유아교육, 초중등교육, 사회서비스,상하수도, 전력, 교통, 지방도로, 토지이용계획, 자연 자원관리, 여가, 문화, 경찰 (소방,교통, 거래, 사업), 민방위 등 실제 민생과 관련한 모든 사무를 담당한다고 한다. 이런 사무를 평균 인구 약 4,100명인 2천 개가 넘는 게마인데가 각각 자치정부로서 스위스 연방국가를 구성하고 있는 것이다.
이런 사무를 담당하기 위해서는 예산 확보도 필수적이다. 이 부분에서도 스위스는 우리나라와 확연히 다르다. 스위스는 2020년 총 조세수입의 23%를 게마인데가, 33%를 켄톤이, 44%를 연방정부가 거뒀다고 한다. 2024년 스위스 조세수입은 약 2,600억 스위스 프랑이었다. 이를 원화로 바꾸면 약 411조 원이고 게마인데의 세금 수입 비율인 23%는 95조 원가량 된다. 게마인데의 수를 2,100개로 치면 한 게마인데 당 약 450억 원의 세금을 독립적으로 거둬 공공서비스에 사용할 수 있게 된다. 읍·면·동이 중앙정부, 광역정부, 시.군 기초자치단체에서 나눠주는 예산을 사용하는 것이 아니라 450억 원의 예산을 직접 과세하고 거두고 지출하는 결정을 주민이 직접 하고 있다. 스위스 게마인데의 재정자립도가 80% 후반대라고 하니 주민이 외부 눈치를 보며 결정을 내릴 개연성도 매우 낮다. 그만큼 권한도 책임도 큰 것이다. 바로 스위스 정치의 또 다른 큰 특징인 직접 민주주의의 실현이다.
2025.10.17. 에서 발제 중인 도미니퀴 보른하우즈 스위스 바이펠덴시 시정위원. 현직 교사로 정당에 가입해 있고, 교사활동과 시정위원 활동을 같이 하고 있다.
내가 사는 가평군의 재정자립도는 20% 내외다. 즉 80% 정도의 추가 예산 확보를 위해 상급 정부의 눈치를 보는 상황이다. 군의 상황이 이럴진대 하물며 군의 하급기관인 읍·면의 자치권은 어떠하며, 그 주민의 자치권은 또 어떠하겠는가. 가평군 6개 읍·면의 평균 인구는 약 1만 명이다. 그런데 스위스 게마인데의 평균 인구는 약 4,100명에 불과한데도 강력한 조세자치권을 보장하는 것은 인구의 많고 적음이 그 판단기준이 아니라는 사실을 말해준다. 인구수에 따라 ‘합리적’으로 예산을 배분하는 것이 아니라 주권자의 자치권을 존중해야 한다는 철학에 입각해 주민자치를 할 경제적 토대, 제도적 설계를 해 놓은 것이다. 청평의 화재 참사를 만든 ‘소방 인력 절벽’의 대한민국 식의 ‘합리와 민주’는 스위스에서는 발붙일 수 없는 것이다.
이런 관점에서 아래 통계(OECD 재정분권 자료 2019)를 보면 우리의 지방분권이 얼마나 허울뿐인지 확인할 수 있다.
OECD 내 연방국가의 지방정부 조세자치권을 보면 ‘세율과 조세감면 재량’(파랑색)의 비율이 76%다. 우리나라 지방정부의 조세자치권과 같은 상황인 ‘중앙정부에 의한 세율과 조세감면 결정’(노랑색) 비율은 고작 6.2%에 불과하다. 그만큼 지방정부의 재정권한이 큰 것이다. 이것은 연방국가라서 그럴까?
우리나라와 같은 단방국가의 경우도 지방정부가 세율 재량의 자치권을 갖고 있는 비율(주황색)이 64.5%이고, 조세 감면 재량(파랑색)까지 갖고 있는 비율(10.0%)까지 합치면 74.5%다. 우리나라와 같은 상황인 ‘중앙정부에 의한 세율과 조세감면 결정’(노랑색) 비율은 단방국가의 지방정부 일지라도 7.6%에 불과하다. 아마도 우리나라가 이 비율을 높이는데 크게 이바지하지 않았을까 하는 추측을 하게 된다. 우리나라가 OECD 선진국이 됐다지만 조세자치권에 있어서는 모자라도 한참 모자란 후진국인 것이다. 경제적 자립 없이 정치적 자립은 불가능하다. 지방의 이런 종속적 상황은 우리의 지방자치가 얼마나 중앙집권적인지를 여실히 보여준다.
이렇게 된 데에는 제도 미비의 책임을 묻지 않을 수 없다. 우리나라 읍·면은 법적으로 지방자치단체가 아니다. 지방자치단체였던 읍·면을 1961년 5.16 군사쿠데타 후 박정희 정권이 군(郡)의 하부기관으로 만들어 버렸고, 1988년 현재의 헌법이 만들어지고 지방자치법이 개정됐음에도 불구하고 여전히 지방자치단체로서의 자치권을 회복하지 못하고 있다. 또한 지금 헌법은 ‘조세의 종목과 세율은 법률로 정한다’(헌법 제59조)로 돼있고, 입법은 국회의 권한으로 돼 있어서 지방자치단체의 과세권을 원천 봉쇄하고 있다. 현재의 헌법이 만들어지고 지난 38년 동안 지방소멸이 심화한 데에는 우리 헌법이 든든한 배후 역할을 해온 것이나 다름없다. 내 살림을 내가 정하지 못하고, 사용할 수도 없는, 그런 살맛 안 나는 곳에서 계속 살라고 하면 독자는 살겠는가? 내 생명을 서울에서 결정한다면 서울로 삶의 거처를 옮기는 것이 당연하지 않겠는가? ‘in 서울’이 안되면 서울 주변에서 호시탐탐 ‘in 서울’을 노리는 것이 우리의 모습이 아닌가? 우리 헌법은 그렇게 지방소멸의 밑그림을 그려놓은 것이다. 이 사실을 그동안의 국회의원들은 몰랐고, 중앙정부 공무원들은 몰랐을까? 지금이라도 안다면 지금의 양대 정당은 현재의 제도를 바꿀까?
개헌을 하고 관련 법을 바꿔 우리나라도 스위스 정도의 조세자치권을 갖게 된다면 읍·면·동의 자율적 예산은 얼마가 될까? 대략적으로 비교해 계산해 보았다.
우리나라 각 읍·면·동에서 303억 원의 예산을 독립적으로 걷고 쓰고 했다면 청평 일가족 참사를 만든 ‘소방 인력 절벽’ 현상이 발생했을까? 도시민의 생명과 촌민의 생명을 살리는 데 차별이 생기는 현상이 발생했을까? 내가 사는 동네에서 모든 꿈이 이뤄지는 데 굳이 내가 속한 마을공동체를 떠나 객지에서 각자도생을 선택하는 사람들이 있을까?
소국과민(小國寡民). 작은 나라와 적은 인구. 노자가 「도덕경」에서 제시한 이상적인 국가의 모습이다. 스위스의 게마인데 자치정부가 바로 그런 소국과민의 국가가 아닐까 싶다. 우리가 제도를 바꿔 읍·면·동의 기초자치단체 지위를 복구하고 스위스의 게마인데처럼 만든다면 우리나라에도 그런 소국과민의 이상적인 국가가 3,500개가 만들어진다. 소국과민의 얼굴을 맞대는 정치는 AI의 폐해와 극우파시즘의 발호를 막기 위한 대안이기도 하다. 이런 자치가 불가능하다고 느껴지는가? 두려운가? 과거 그런 불안과 두려움은 식민, 분단, 독재를 합리화하는 수단이었다. 대한민국은 그런 불가능과 두려움을 넘어선 의민(義民)이 세운 나라다. ‘국민주권시대’를 연 의민은 이제 승자 독식의 정치 시스템, 엘리트 중심의 대의제와 관료제 그리고 과잉된 중앙집권제를 극복해 내야 한다. 그리고 생명의 터전인 촌을 더 이상 도시의 식민지처럼 만드는 일을 중단시켜내야 한다. 읍·면·동 자치정부가로 가는 길이 이제 의민이 갈 길이다.
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