교육감 직선제 폐지론 은 왜 민주주의를 위축시키나 [교육] 6월 3일 실시된 전국동시지방선거는 형식상으로는 지방정부와 지방교육의 대표를 선출하는 선거였지만, 실제 정치적 분위기 속에서는 언제나 그랬듯이 전국정치의 힘이 훨씬 강하게 작동한 선거였다. 유권자 다수는 이 선거를 생활행정의 세부 쟁점보다 정부 운영에 대한 중간평가, 정당 간 세력 재편, 향후 정국의 흐름을 가늠하는 정치적 사건으로 받아들였다. 높은 투표율은 참여의 강도를 보여 주었지만, 그 참여의 중심에는 지역교육의 독자적 의제보다 정당정치의 대결 구도가 더 크게 자리 잡고 있었다. 바로 이 점이 교육감 선거를 이해하는 첫 번째 전제가 되어야 한다.
같은 날 같은 투표소에서 치러진 교육감 선거는 전혀 다른 정보 구조 위에 놓여 있었다. 지방자치단체장 선거는 정당, 기호, 진영, 정부 평가와 같은 익숙한 판단의 기준이 작동했지만, 교육감 선거는 정당 추천이 금지되고 기호도 표시되지 않아 유권자가 후보의 이름과 제한된 정보만으로 판단해야 했다. 법은 이를 통해 교육의 정치적 중립성과 전문성을 지키려 했으나, 선거 현실에서는 오히려 인지의 장벽과 정보의 결핍을 낳았다. 같은 선거일에 하나는 정치적 상징의 과잉 속에서, 다른 하나는 정치적 표지의 결핍 속에서 진행된 셈이다.
이 구조적 비대칭은 결과에서 분명하게 드러났다. 교육감 선거는 높은 무효표와 낮은 득표율 당선, 후보 난립, 현직 프리미엄, 이념 구도의 잠복이라는 문제를 동시에 노출하였다. 특히 일부 지역에서는 무효표 규모가 당락의 격차보다 훨씬 컸고, 당선자의 득표율 역시 유권자 전체의 폭넓은 동의를 보여 준다고 보기 어려운 수준에 머물렀다. 이는 교육감 선거가 대표성과 숙의의 측면에서 심각한 경고 신호를 보내고 있음을 뜻한다. 그러나 여기서 곧바로 직선제 자체를 제거해야 한다는 결론으로 달려가는 것은, 진단보다 속도가 앞서는 해석이다.
이번 선거가 보여 준 핵심은 주민들이 교육문제에 무관심하다는 사실이 아니다. 오히려 유권자들은 선거에 적극적으로 참여했으나, 교육감 선거에 대해서는 충분한 정보를 가지고 의미 있는 선택을 할 수 있도록 돕는 공론장과 안내 체계가 지나치게 빈약했다. 따라서 이 위기는 주민의 정치적 무관심이나 직선제라는 형식의 존재 때문이라기보다, 소선구제, 양당제에 기반한 전국정치 프레임이 모든 관심을 흡수하는 가운데 교육 선거가 독자적인 의제 공간을 확보하지 못한 데서 비롯된 측면이 크다. 위기의 본질을 바로 보지 못하면, 우리는 제도를 고치는 대신 가장 먼저 제도를 지우는 방향으로 기울게 된다.
15일 세종시 대한민국시도교육감협의회 대회의실에서 열린 교육감 당선인 간담회 에서 참석자들이 기념 촬영을 하고 있다. 2026.6.15 서울시교육청 제공.
교육감 직선제 폐지론은 사실보다 먼저 문제를 배열하는 방식으로 작동
정치적 담론은 사실을 있는 그대로 옮겨 놓는 데서 그치지 않는다. 어떤 담론은 먼저 무엇을 문제로 볼 것인지 선택하고, 그 다음 그 원인을 특정하며, 이어서 그 사안을 도덕적으로 평가하고, 마지막으로 정해진 처방을 제시한다. 이 과정에서 현실은 단순히 설명되는 것이 아니라 특정한 의미망 안에 배열된다. 교육감 직선제 폐지론은 바로 이런 방식으로 작동한다. 이 담론은 선거 결과를 하나의 구조적 신호로 읽기보다, 이미 정해진 결론을 향해 일어난 사건들을 재배치하는 방식으로 힘을 얻는다.
가장 먼저 부각되는 문제 정의는 ‘깜깜이 선거’이다. 후보는 많고, 정당은 보이지 않으며, 유권자는 누구를 선택해야 할지 알기 어렵고, 결국 무효표가 늘어나며, 당선자는 낮은 득표율로 선출된다는 서사가 반복된다. 이 문제 제기에는 분명 사실적 근거가 있다. 그러나 이 서사는 교육감 선거가 왜 그렇게 보일 수밖에 없었는지에 대한 구조적 설명까지 자동으로 제공하지는 않는다. 문제는 보이는 사실이 아니라, 그 사실을 둘러싼 의미의 배치에 있다. 하나의 인상적인 설명은 종종 복잡한 현실을 너무 손쉽게 대신한다.
그다음 단계에서 폐지론은 원인을 거의 전적으로 ‘정당 없는 직선제’ 그 자체에 귀속한다. 그러나 이번 선거는 애초에 전국정치의 대결 구도가 지역선거 전체를 강하게 포섭한 상황에서 치러졌다. 언론 보도 역시 정책 비교보다 승패 분석과 진영 경쟁의 문법에 더 기울어 있었고, 교육감 선거는 그 틈에서 후보 검증과 교육 의제 토론의 공간을 제대로 확보하지 못했다. 여기에 후보 단일화 실패, 이념적 암시 경쟁, 현직 인지도 편향, 공약 검증의 약함까지 겹쳤다. 이런 조건들을 지운 채 모든 원인을 직선제 자체에만 귀속하는 것은 해석이라기보다 선택적 인과결합에 가깝다.
이렇게 문제와 원인이 좁게 정리되면, 처방도 자연스럽게 축소된다. 폐지론은 결국 임명제, 러닝메이트제, 일반행정과의 일원화 같은 해법을 마치 유일한 정상화 경로처럼 제시한다. 그러나 특정한 처방이 상식처럼 보인다는 사실은 그것이 가장 타당하기 때문이라기보다, 그 처방에 맞추어 문제 정의가 이미 정리되었기 때문일 수 있다. 따라서 교육감 직선제 논쟁에서 중요한 것은 폐지론의 감정적 강도를 따라가는 일이 아니라, 그 담론이 무엇을 앞세우고 무엇을 지우는지 차분히 따져 보는 일이다. 현실의 위기를 인정하는 것과, 그 위기를 하나의 결론으로 봉인하는 것은 전혀 다른 작업이다.
선거의 실패를 이유로 선택의 통로를 줄이는 것은 다른 종류의 실패
민주주의는 완벽한 제도를 전제로 작동하지 않는다. 중요한 것은 제도가 얼마나 무결점이냐보다, 시민이 공적 경쟁에 접근할 수 있는 통로가 열려 있는지, 대안들이 실제로 경쟁할 수 있는지, 그리고 유권자가 그 선택을 자기 것으로 인식할 수 있는지에 있다. 그런 점에서 교육감 직선제 논의의 핵심 질문은 ‘이 제도가 효율적인가’보다 ‘이 제도가 교육정책을 둘러싼 공적 경쟁과 주민의 개입 공간을 얼마나 열어 두는가’여야 한다.
이러한 맥락에서 선거의 결함이 드러났을 때 가장 먼저 해야 할 일은 선택의 공간을 좁히는 일이 아니라, 그 선택이 제대로 작동할 수 있는 조건을 재구성하는 일이다. 그런데 폐지론은 자주 이 순서를 뒤집는다. 선거가 혼란스럽고 정보가 부족하다는 이유로, 결국 선출의 장 자체를 줄이거나 없애는 방향으로 기운다. 하지만 정보 부족은 정보 제공 체계의 문제이지, 주민이 선택한다는 원리 자체의 실패를 뜻하지 않는다. 토론이 빈약하면 토론 구조를 강화해야 하고, 공약 검증이 부족하면 검증 장치를 제도화해야 하며, 후보 식별이 어렵다면 공적 비교 정보의 질을 높여야 한다. 선택이 어렵다는 이유로 선택권 자체를 거두는 것은 문제를 해결하는 것처럼 보이지만, 실제로는 민주주의의 범위를 줄이는 다른 종류의 실패를 낳는다.
특히 이번 지방선거는 경쟁이 정책과 비전의 언어로 조직될 때 참여가 더 의미를 갖는다는 점도 보여 주었다. 지역에 따라 단체장 선거나 지방의회 선거에서 경쟁의 강도가 높았던 곳은 유권자의 참여와 관심도 높게 나타났고, 반대로 결과가 사실상 정해진 곳이나 의제가 실종된 곳은 투표의 동력도 약했다. 이는 교육감 선거에도 그대로 적용되는 통찰이다. 유권자가 교육에 무관심해서가 아니라, 교육을 둘러싼 쟁점과 대안이 공적으로 선명하게 제시되지 않을 때 참여의 효능감이 약해진다. 그렇다면 해법은 경쟁을 없애는 일이 아니라, 경쟁이 제대로 보이게 만드는 일이다.
더구나 교육감 선출을 일반 정당정치나 광역행정 권력과 더 밀착시키는 방향은, 이번 선거처럼 전국정치 프레임이 강하게 작동한 환경에서는 오히려 교육의제를 더 쉽게 종속시킬 수 있다. 이미 지방선거 전체가 정당 대결의 언어로 소비되었다면, 교육감 선출마저 그 흐름 속에 직접 묶어 버리는 방식은 교육의 독자적 논점을 더 얇게 만들 가능성이 크다. 행정 효율의 이름으로 교육자치의 통로를 줄이는 일은 단기적으로 단순해 보이지만, 장기적으로는 교육정책을 공개적 경쟁의 장이 아니라 정치권력의 부속 영역으로 축소할 위험을 안는다. 그러므로 선거의 실패를 이유로 자치의 문을 닫는 일은, 문제의 해결이라기보다 더 큰 문제의 이행일 수 있다.
제9회 전국동시지방선거가 치러진 3일 정근식 서울시 교육감 후보가 서울 종로구 본인의 선거 사무실에서 투표 출구조사 결과 방송을 시청하며 지지자들과 기뻐하고 있다, 2026.6.3 연합뉴스
교육감 직선제는 우연한 잔여물이 아니라 특정 가치를 지키려는 제도
현행 교육자치 체제는 단순한 행정 잔여물이나 우연한 제도적 흔적이 아니다. 관련 법률은 이 제도의 목적을 교육의 자주성, 전문성, 지방교육의 특수성을 살리는 데 두고 있으며, 교육감을 시·도의 교육·학예 사무를 집행하는 기관으로 규정하고 있다. 이는 교육을 일반행정과 완전히 동일한 논리로 다루지 않겠다는 사회적 결단의 표현이다. 다시 말해 교육감 제도는 교육이 단순한 서비스 전달 체계가 아니라, 다음 세대의 시민성과 학습권, 공공성의 방향을 결정하는 별도의 공적 영역이라는 인식 위에서 형성된 장치이다.
정당 추천 금지 역시 같은 맥락에서 이해되어야 한다. 교육감 선거에서 정당의 직접 개입을 차단한 이유는 교육의 정치적 중립성을 지키기 위해서이다. 물론 현실에서는 후보들이 사실상 이념 구도로 읽히고, 언론 또한 진보·보수 구도를 반복 재생산한다. 그러나 현실에서 중립성이 완전하게 실현되지 않는다고 해서, 그 가치를 제도적으로 지키려는 시도 자체가 무의미해지는 것은 아니다. 오히려 그 사실은 왜 교육 영역에서 정치적 종속을 경계하는 장치가 필요했는지를 다시 보여 준다. 실패한 가치를 없앨 것인가, 아니면 그 가치를 더 잘 구현할 방식으로 고칠 것인가는 전혀 다른 문제이다.
물론 이 제도는 명백한 한계를 드러내고 있다. 후보 난립, 높은 무효표, 낮은 인지도, 빈약한 정책 경쟁, 현직 프리미엄, 사실상의 이념 선거화는 모두 현행 구조가 스스로의 취지를 충분히 구현하지 못하고 있음을 보여 준다. 그러나 제도가 자기 목적을 충분히 실현하지 못하고 있다는 사실은, 그 목적 자체가 불필요하다는 뜻은 아니다. 교육의 자주성과 정치적 중립성이 여전히 중요한 공적 가치라면, 지금의 병리는 그 가치를 포기하는 대신 더 정교하게 방어할 제도적 재설계를 먼저 요구한다.
이 점에서 교육감 직선제는 비록 허술하고 취약하더라도, 교육을 지방권력과 정당정치의 직접 지배로부터 일정하게 떼어 놓으려는 방어장치라고 볼 필요가 있다. 이번 선거는 그 방어장치가 곳곳에서 새고 있음을 보여 주었지만, 그렇다고 해서 방어장치 자체를 걷어내는 것이 곧 합리성은 아니다. 핵심은 제도가 남아야 하느냐 없어져야 하느냐가 아니라, 어떤 공적 가치를 어떤 비용을 감수하며 지켜야 하느냐이다. 교육감 직선제 논쟁을 이 수준에서 읽지 못하면, 우리는 제도의 병리를 이유로 그 제도가 힘겹게 지키고 있던 가치까지 함께 폐기하게 된다.
6·3 이후의 과제는 교육감 직선제의 종언이 아니라 재설계
6·3 선거 이후 필요한 것은 교육감 직선제의 종언을 선언하는 일보다, 교육자치의 민주적 기반을 다시 설계하는 일이다. 이번 선거는 교육감 선거가 대표성과 정보 접근성, 공론장 형성의 측면에서 매우 취약한 상태에 놓여 있음을 보여 주었다. 하지만 이 위기는 주민에게 선출권을 주었기 때문에 생긴 것이라기보다, 주민이 그 선출권을 실질적인 판단 능력으로 행사할 수 있도록 뒷받침하는 제도적 장치가 너무 약했기 때문에 생긴 것이다. 문제가 민주주의의 과잉이 아니라 민주주의의 빈곤이라면, 처방도 민주주의의 축소가 아니라 민주주의의 두께를 늘리는 방향이어야 한다.
첫째 과제는 정보 구조의 전면적 보강이다. 후보자의 교육철학, 공약의 우선순위, 재정 추계, 쟁점별 차이를 유권자가 쉽게 비교할 수 있도록 공적 비교 장치를 강화해야 한다. 지역 공영방송과 교육 전문 매체는 의무 토론과 심층 검증을 확대해야 하고, 학부모·교원·학생·지방의회·시민단체가 참여하는 공개 질의 구조도 제도화할 필요가 있다. 정당의 직접 추천을 배제하더라도 유권자의 판단 자료까지 빈약하게 만들어서는 안 된다. 기호 없는 선거를 유지한다면, 그만큼 더 풍부한 공적 설명과 검증의 장을 만들어야 한다.
둘째 과제는 협치 구조의 재설계이다. 학생지원, 돌봄, 시설, 복지, 재정과 같이 지방정부와 교육청이 긴밀히 협력해야 하는 영역에서는 공동계획과 공동책임의 구조를 강화해야 한다. 반대로 교육과정, 평가, 교원 전문성, 학생의 학습권처럼 정파적 단기성과에 휘둘리기 쉬운 영역에서는 교육의 독자성을 더 분명히 보호해야 한다. 결국 필요한 것은 분리냐 통합이냐의 단순한 선택지가 아니라, 사안별로 결합과 거리두기를 정교하게 설계하는 복합적 거버넌스이다. 교육자치의 위기는 협력의 부족이지, 자치의 존재 자체가 아니다.
교육감 직선제 폐지론을 비판한다는 것은 현행 제도를 무조건 옹호한다는 뜻이 아니다. 오히려 그 반대이다. 제도의 병리를 정직하게 인정하되, 그 병리를 민주주의의 축소로 너무 쉽게 번역하지 말자는 요청이다. 6·3 선거는 교육감 선거의 위기를 보여 주었다. 그러나 그 위기가 가리키는 방향은 폐지의 속도가 아니라, 더 많은 정보, 더 나은 경쟁, 더 두터운 공론장, 더 정교한 협치로 나아가는 재구성의 정치이다. 교육자치의 미래는 선택권을 줄이는 데서가 아니라, 선택이 의미를 갖도록 만드는 데서 다시 시작되어야 한다. 교육위원회 부활, 결선투표제 도입, 지역정당화 연계한 정당추천제 방식과 같은 교육자치와 교육감 직선제의 의미를 살리면서 정책대결이 되도록 하는 제도적 상상력을 발휘하길 바란다.정용주 서울천왕초교장 jyj@mindle.com
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