평화시대를 맞이하기 위한 준비 작업 [카테고리 설정이 아직되어 있지 않습니다.] 정범진 사단법인 생명평화민주주의연구소 이사장
통일부, 조직과 예산 복원
윤석열 정부 때 쪼그라든 통일부의 인원과 조직이 복원된다는 소식이 들려온다. ‘대북지원부’라는 조롱을 받으며 축소되었던 통일부의 남북 대화와 교류‧협력 분야 조직이 복구되고, ‘사회적 대화’를 위한 기구가 신설될 것으로 예상된다. 그래도 예전 규모의 80% 수준에 불과하다.
내란의 위기를 극복하고 이재명 정부가 출범한 지 100일을 넘겼다. 9월 11일 이재명 대통령은 출범 100일 기자회견에서 남북 관계는 한국 당국만으로 해결될 문제가 아니다. 아주 복합적인, 복잡한 국제 문제가 돼 있다”라며 북미 관계가 개선되고 북미 대화가 열리는 게 한반도 평화와 안정에 도움 된다. 그걸 우리가 주도하거나 우리가 우리의 바운더리(경계) 안에서 이뤄져야 한다고 고집할 필요가 없다고 생각한다”고 밝혔다.
2025년 8월 25일 한국과 미국은 이재명 정부 출범 이후 첫 정상회담을 가졌고, 조선(조선민주주의인민공화국, 이하 ‘조선’)과 중국, 러시아는 9월 3일 천안문 광장에서 열린 전승절(공식 명칭은 중국 인민 항일전쟁 및 세계 반파시스트 전쟁 승리 기념일”)행사장에 나란히 올랐다.
19일 오전 경기도 파주시 캠프 그리브스에서 열린 9.19 평양공동선언 7주년 기념 토론회에서 패널들이 토론을 마친 뒤 기념 촬영하고 있다. 왼쪽부터 김연철 전 통일부장관, 정동영 통일부장관, 정세현 전 통일부장관, 이재정 전 통일부장관, 김동연 경기도지사, 서훈 전 국가안보실장. 2025.9.19. 연합뉴스
남과 북은 각각 급박하게 전개되는 세계 정세 속에서 나름의 호흡으로 현재의 상황을 관리하며 주도권을 가져가고자 치열한 각축전을 벌이고 있다. 새롭게 출범한 한국 정부는 조선에 대한 불필요한 자극이었던 대북 방송 중단 등의 소소한 조치는 선제적으로 취했지만, 한미 연합 군사훈련 중단 등으로까지 나아가지는 않고 있다. 통일부 조직 복원은 최소한의 전열 정비로 이해된다.
통일부 조직 복원과 함께 차제에 남북 관계에 복무했던 기구와 제도에 대한 공론장에서의 평가와 점검, 그리고 이에 따른 역할 재규정 내지는 새로운 틀로의 전환을 모색해야 할 필요성이 제기된다. 이들 조직과 제도는 대표적으로 헌법기관인 ‘민주평화통일자문회의’(이하 ‘민주평통’), 통일부 산하 ‘(사)남북교류협력지원협회’(이하 ‘남북협회’), 그리고 ‘남북협력기금’(이하 ‘협력기금’) 등이다. 지난 9월 16일 국무회의는 ｢이재명정부 123대 국정과제｣를 확정했다. 하지만 여기에도 아직 국민이 공감하는 호혜적 남북교류협력 추진” 항목에 지극히 평범한 수준의 (사)남북교류협력지원협회 역할 강화 및 기능 확대” 표현 정도만 등장한다.
사실 이들 조직과 제도의 존재 여부는 관심 있는 사람이 아니면 알지도 못하거니와 운용이 어떻게 되는지는 더더욱 알기 어렵다. 당연히 이들을 둘러싼 평가와 논의는 관련 종사자와 일부 전문가 수준에 머물러 있다. 대중적 공론장은 존재하지 않는다. 하지만 이제 선거의 논공행상용으로 내란 우두머리가 친구를 민주평통 사무처장에 앉히는 수준을 반복해서는 안 된다.
지난 8월 말 다가올(?) 평화시대를 예비한 작은 토론회가 열렸다. 토론회 주제는 평화시대를 위한 기구 및 제도 개선 방안 모색: 민주평화통일자문회의, 남북교류협력지원협회, 남북협력기금을 중심으로”.(주최: 사단법인 생명평화민주주의연구소) 다소 긴 이름의 이 토론회에는 민주평통, 남북협회, 협력기금의 지난 시기의 활동에 대한 평가와 이를 토대로 한 위상 재정립, 운영을 둘러싼 전문가들과 남북 관계 종사자들의 고민과 의견 교환이 있었다. 논의 대상이 3가지나 되고, 각각이 독자성을 갖고 있어서 다소 내용이 많고 복잡하지만 논의를 소개하고, 몇 가지 의견을 덧붙이고자 한다.
19일 경기도 파주 캠프 그리브스에서 열린 및 2025 한반도 평화주간 개막식에서 문재인 전 대통령, 우원식 국회의장, 더불어민주당 정청래 대표, 김동연 경기도지사 등 참석자들이 국기에 경례하고 있다. 문재인 전 대통령(시계방향으로), 김정숙 여사, 김동연 경기도지사, 임동원 한반도평화포럼 이사장(전 통일부 장관), 박능후 포럼 사의재 상임대표(전 보건복지부 장관), 차성수 노무현재단 이사장, 문희상 전 국회의장, 더불어민주당 정청래 대표, 우원식 국회의장. 2025.9.19. 연합뉴스
민주평화통일자문회의, 대통령 직속에서 벗어나야
민주평통은 1981년 7천 명 이상의 자문위원들로 구성된 ‘평화통일정책자문회의’에 뿌리를 두고 있다. 당시에는 유신시절 ‘통일주체국민회의’나 1981년 12대 대통령 간접선거에 참여한 5천여 명의 선거인단을 ‘모시는’ 관변단체였지만, 1987년 6월 민주항쟁을 거치면서 개헌을 통해 ‘민주평화통일자문회의’로 거듭났다.
이후 민주평통은 지방의원들이 당연직으로 들어오고, 자문위원도 확대되어 국내외를 합하면 2만여 명이 넘는 거대조직이 되었다. 하지만 헌법기관임에도 불구하고, 교체된 정권의 성격에 따라 대북 정책을 두고 널뛰기를 거듭하였다. 당연히 조직의 존폐를 거론하거나 1천여 명 규모로 대폭 축소 또는 심지어 통일부 산하로 편입시키자는 주장까지 등장하고 있다.
지난 8월 시민운동가 출신의 새로운 사무처장이 취임했고, 차기 자문회의는 2025년 11월 출범한다. 제22기 자문회의는 지역대표인 지방의회 의원 3500명과 직능대표 1만 4500명(이상 국내 1만 8000명), 재외동포 대표 4000명 등 국내외 합쳐 2만 2000명에 달한다.
민주평화통일자문회의의 국민참여, 슬로건 공모
민주평통이 안고 있는 문제는 구조적이다. 정권과의 연동성이 강하고, 토호 중심으로 구성되는 대표성과 다양성의 한계, 제안이 건의에 머물러 실효성 확보도 안 된다. 문재인 정부 하에서 추진된 ‘통일국민협약’은 전문가 중심, 시민과의 소통 부족, 제도화의 한계 등의 비판을 받는 보여 주기식 사업의 대표적인 실패 사례가 되었다.
이러한 한계를 극복하기 위해서는 ‘민족화해협력범국민협의회의’ 등과 같은 시민사회 조직과 수평적으로 소통하고, 지역에 기반한 상향식 의제 발굴, 지역단위에서의 성과들을 조례 등으로 제도화해야 한다. 구성원 다양화를 법률로 명시하여 청년, 여성, 사회적 약자가 함께 할 수 있도록 하며, 추천 방식 다양화와 기초의원 당연직 제도도 개선할 필요가 있다.
특히 그간의 민주평통 활동을 냉정하게 평가하고, 그 토대 위에서 헌법적 위상을 재구성할 필요가 있다. 핵심은 헌법기관으로서 민주평통을 대통령 직속에서 분리해 국회, 지방정부, 시민사회와 유기적으로 연계되는 독립적 공론장으로 만드는 것이다. 정부의 평화정책과 민주평통의 활동은 상호보완적으로 움직여야 한다. 디지털시대, 평화통일의 국민적 공론장인 민주평통이 하향식 정보전달과 형식적 자문구조를 그대로 가져가는 것은 시대착오적일 수밖에 없다.(윤법달, 민주평통, 평화시대의 진정한 헌법적 기구로 거듭나야,” 앞의 토론회 토론문.)
남북교휴협력지원협회 재무 현황. 윤석열 정권이 출범(3월 대선, 5월 취임)한 2022년 순이익이 마이너스(적자)로 떨어졌다.
남북교류협력지원협회, 전 한반도의 생명평화적 재구성을 위한 전진기지로
남북협회는 2007년, 남북 간 경공업 원자재 지원과 지하자원 개발 협력사업의 체계적 추진을 위해 설립된 비영리 전담 기구이다. 협회는 남북 경제협력의 효율성과 전문성을 높이고, 남북 당국 간 협의된 사업 이행을 지원하기 위해 출범하였다.
현재 남북협회는 교류협력종합지원센터를 운영하고 있다. 이를 통해 남북 교역·경제협력, 사회문화교류, 인도적 지원 등 다양한 분야에서 통일부로부터 위탁받은 업무를 수행하고 있다. 주요 역할로는 남북 간 교역 및 경제협력 기업의 현황 조사, 남북교역 통계 분석, 북중 무역동향 파악 및 조선의 지하자원 정보 수집 등이 있다. 또한, 조선에 대한 인도적 지원 현황과 국제사회의 대북 지원 동향을 분석하고, 남북 간 교류협력 활성화를 위한 정책 대안을 제시하는 데도 중점을 두고 있다. 하지만 내란 정권은 물론 문재인 정부 때까지 포함해서 존재감과 역할은 미미하다.
남북협회는 법정기구가 아니어서 법적 지위와 독립성이 없다. 재정을 전적으로 정부에 의존하고 있으며, 장기적이고 대규모의 사업은 애초 추진이 불가능하다. 당연히 사업 범위에도 제한이 많으며, 국제협력도 미흡하고, 최신 정보에도 취약하다.
앞의 ｢이재명정부 123대 국정과제｣에서도 거론되었듯이 남북협회는 기능과 역할의 재조정을 요구받고 있으며, 법정 기구화로 독립성과 안정성 확보가 최우선 과제이다.
현재 시민사회에서는 남북협회를 법정 기구화하거나 인도주의 협력과 사회문화 교류 중심의 ‘재단’을 설립하는 것을 고려하고 있다. ‘(가칭)남북교류협력재단’은 남북협력기금 사업 수행, 교류협력 증진, 한반도 공동 번영과 평화 기여를 주요 역할로 삼을 수 있을 것이다. 지방정부 및 민간과 협력사업을 수행하고, 조선에 대한 긴급 구호 및 인도적 지원, 경제협력 활성화, 국제협력 및 파트너십 구축, 정책 연구 및 자문, 전문 인력 양성과 교육, 데이터 수집 및 정보 등을 제공한다.
법정 기구화를 위한 법적 근거는 ‘남북교류협력에 관한 법률’의 개정 또는 ‘남북교류협력재단법’ 제정을 통해 확보한다. 재원은 국가 예산 출연과 지방정부 분담금, 민간 기부 및 후원금, 국제 기구 및 외국 정부의 지원금 등으로 한다.(이주성, ‘남북교류협력지원협회’ 제도 개선 방안 모색,” 앞의 토론회 발표문.)
분명한 것은 기존 남북협회의 운영을 반성적으로 성찰할 때 명칭 변경이나 기능 보완 수준의 리모델링 방식은 설령 재단이라는 이름을 걸지라도 근본적 한계가 따른다는 점이다. 법적 위상 재정립, 조직의 구조적 개편, 인적 전문성 보강이 출발점이다.
남북협회의 위상 논의는 남북 교류협력 생태계 전체의 활성화와 재구성을 전제로 하는 차원에서 새로운 실행 기구를 설계하는 것이 출발점이다. 시민사회·전문가·지방정부가 참여하는 협력 플랫폼 구축, 남북협력기금의 실행계획 수립과 집행, 교류협력 현장의 실천‧기록‧아카이빙, 민간의 자율성과 실행을 존중하는 지원 생태계 조성, 무엇보다도 민간과 시민사회 참여가 보장되고 투명한 운영을 위한 이사회 설계가 선행되어야 한다.(홍상영, 남북교류협력 제도개선 논의의 출발점은 실행기구의 재설계이다,” 앞의 토론회 토론문.)
정동영 통일부장관이 19일 오전 경기도 파주시 캠프 그리브스에서 열린 9.19 평양공동선언 7주년 기념 토론회에서 발언하고 있다. 2025.9.19. 연합뉴스
남북협력기금, 새로운 평화시대를 향한 마중물
협력기금은 남북 간의 상호 교류와 협력 사업을 지원하는데 필요한 자금을 확보‧공급함으로써 교류협력의 촉진과 민족공동체 회복에 기여할 목적으로 설치되었다. 조성 내역을 보면 2024년 연말 기준 총 조성액은 17조 2072억 원, 이중 정부 출연금 5조 7477억 원, 정부 외 출연금 38억 원, 공자기금예수금 10조 888억 원, 기금운용수익 7615억 원이다.
협력기금은 남북 간의 교류협력 지원이라는 특수한 목적을 지녔기 때문에 기금의 수요와 조성이 남북관계의 정치적 상황에 많은 영향을 받았다. 누적 집행 금액은 17조 원 수준이지만, 약 10조 원은 공자기금 원리금 상환 등 기타 부문에 사용됐기 때문에 남북교류협력에 직접 사용된 금액은 7조 원 규모이다. 남북 관계가 단절된 최근 5년간 인적 왕래 및 경협 사업에 대한 기금 지원은 전무하다.
협력기금의 용처가 남북경협에 대한 지원에서부터 인도적 지원까지 다양하고, 세부적으로는 주민 왕래 및 사회문화 교류 지원, 이산가족 교류 지원, 인도적 지원, 경협자금 대출, 경제협력 기반 조성, 교역‧경협 보험, 금융기관 손실 지원, 채무보증에 이르기까지 광범위해서 각각의 쟁점을 여기서 살피는 것은 지면 관계상 한계가 있다. 제한적으로 재원 조성, 운영과 관련된 문제만 다룬다.
우선 협력기금의 활용도를 높이기 위한 재원의 다변화가 필요하다. 남북교류가 확대되면 협력사업도 늘어난다. 늘어난 사업의 이행을 위해서는 기존 공자기금 예수금과 정부출연금 중심의 기금은 정부와 국민의 재정 부담을 가중시킬 수 있다. 재원의 다변화를 위한 방편으로 제안되는 국제기구 등의 지원은 조미관계 개선 및 조선의 IMF 우선 가입 등이 필요해 당장의 실현은 어렵다.
새로운 재원 조달 방법의 하나로 ‘남북기금채’ 도입을 검토한다. 금리는 다소 높지만 대규모 재원 조달이 가능하며 국가채무에 포함되지 않는다는 측면이 긍정적이다.(김성진, 남북교류 재개를 대비한 남북협력기금 활성화 방안 검토,” 앞의 토론회 발표문.)
남북협력기금의 용처를 시대적 변화에 맞게 조정‧확장할 필요가 있다. 특히 기후위기 대응을 위한 전 한반도적 협력이 요구되는 상황에서 이에 대한 준비도 필요하다. 산림복원, 하천 관리, 수력발전, 신재생에너지 개발을 대상으로 하는 기후‧환경협력, 감염병 대응 공동체계 구축, 제약‧백신 협력 등의 보건안보 협력, 교육용 ICT 인프라, 남북 공동 데이터센터 구축 등의 디지털 협력, 청년‧미래세대 교류 협력 등을 제안할 수 있다.
앞에서 언급된 재원 다변화는 국제사회의 사회적 투자와 결합하는 방안을, 기금 관련 법과 제도의 정비는 정치적 중립성과 행정의 지속성 확보를 중심에 두어야 한다. 남북협력기금은 단순한 재정지원 수단이 아닌 통일을 설계하는 마중물이다.(정유석, 남북협력기금 활성화 방안,” 앞의 토론회 토론문.)
시민참여 보장으로 운영의 민주화와 투명성 확보
주마간산 격으로 평화시대를 대비한 민주평통과 남북협회, 협력기금의 기능과 역할에 대한 개선 방향을 살펴봤다.
가장 우선해야 될 일은 이들 기구와 제도의 운영에 시민의 참여를 보장해야 한다. 시민의 혈세로 운영되는 조직과 제도가 권력자의 전리품이 되어서는 안 된다.
민주평통은 대통령 직속이 아닌 명실상부한 헌법기관으로서 평화통일을 위한 의견 수렴과 기반 조성의 근간으로 활용해야 한다.
남북협회는 독립성을 보장하고, 법적 지위를 확보해 한반도판 KOICA(국제협력단)로 탈바꿈 시켜야 한다. 시민사회의 참여를 제도화해 최소한 반관반민(半官半民)의 협치구조를 구축해야 한다.
협력기금은 교류협력 활성화를 위한 재정지원 수단에 머물러서는 안 된다. 남과 북이 화해와 협력을 넘어 통일로 가는 길을 정초하기 위한 마중물이다. 투자와 노력 없이 지금보다 더 나은 결과를 바라는 것은 어리석은 일이다. 기금의 조성 규모도 대폭 확충하고, 기금 운영에 시민사회의 참여를 보장해야 한다.
토론회에서 눈에 띄는 점 하나는 참여한 논자들 모두가 한반도적 차원에서 진행되는 기후위기 대응과 생태사회로의 전환을 위한 남북의 협력을 강조한다는 것이다.
통일부의 위상 회복을 계기로 남북 관계에 복무하는 이들 조직과 제도의 정비, 새로운 출발을 위한 공론장에서의 논의가 활성화되길 기대한다.
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